Tipos de Policiamento: Policiamento Comunitário e Policiamento de Proximidade

Com a crise do paradigma reativo e repressivo, que não se mostrou satisfatório na redução do crime, começaram a surgir, na década de 70, programas de Policiamento Comunitário (PC) nos países anglo-saxónicos (nomeadamente, EUA e Reino Unido). Nos países da Europa Continental, como é o caso de Portugal, estes programas apenas começam a ser implementados na década de 90, altura em que o sentimento de insegurança obteve um grande relevo social e político. No entanto, estes últimos são países com elevada tradição repressiva na aplicação da lei, daí ser mais adequado o conceito de Policiamento de Proximidade (tentativa de aproximação aos cidadãos).

A definição de PC é complexa, existindo alguma dificuldade na sua concetualização. Eck & Rosenbaum (1994) chegam a argumentar que não existe uma definição compartilhada de PC, seja na teoria ou na prática. Para essa dificuldade contribui a indefinição do conceito de comunidade.

A noção tradicional de comunidade tem intrínseca a ideia de consciência coletiva, do sentimento de pertença e da partilha de crenças e valores entre um conjunto de indivíduos. No entanto, nas atuais sociedades modernas, esta noção de comunidade tem sido desafiada, muito devido à grande heterogeneidade social e cultural.

No âmbito do PC tende-se a assumir a comunidade como a população que vive na área intervencionada. No entanto, mesmo dentro de uma determinada área, o papel e a noção de comunidade pode variar. Dentro dessa área podem existir micro-áreas que representam micro-comunidades. Por exemplo:

• o cidadão A pode entender que a sua comunidade é composta pelas pessoas que moram na sua cidade;

• já o cidadão B apenas considera que a sua comunidade é composta pelos indivíduos que moram na sua rua;

• por outro lado o cidadão C considera que a sua comunidade é apenas composta pelos cidadãos latinos;

Ora, isto não é apenas importante do ponto de vista semântico. É importante na prática para perceber que tipo de estratégias devem ser implementadas e como devem ser implementadas, atentas as especificidades daquela comunidade. Além disso, é importante para avaliarmos se existem efeitos diferentes deste tipo de policiamento, atentas as especificidades, e para percebermos se, de um modo geral, as estratégias foram eficazes tendo em conta os objetivos desejados.

Não obstante estas questões, Skogan & Hartnett (1999) mencionam que o conceito de PC envolve os seguintes aspetos:

• a descentralização da autoridade;

• o ênfase em estratégias orientadas para o problema;

• o foco em facilitar o envolvimento dos cidadãos na definição de prioridades e no processo de tomada de decisão da polícia;

• a capacitação dos cidadãos para assumirem um papel ativo na prevenção do crime nas suas próprias comunidades.

Deste modo, a definição de PC é composta por 3 componentes que são fundamentais: a parceria com a comunidade, a transformação organizacional da polícia e a resolução de problemas (Gill et al., 2014).

Num modelo de PC, embora a detenção dos indivíduos que pratiquem crimes continue a ser importante, não é necessariamente o fundamental. O seu principal objetivo passa por ajudar os cidadãos a estabelecer e manter um ambiente social seguro e organizado. Desta forma, este modelo apresenta como características (Watson, Stone & DeLuca, 1998):

• Consulta dos cidadãos/comunidade - com o objetivo de recolher e trocar informações para identificar os problemas e avaliar as necessidades locais, e em função disso, desenvolver estratégias e soluções consensuais que possam ser implementadas no quotidiano. Não há assim um programa de ação universal para resolver todos os problemas, têm de haver adaptações às situações concretas;

• Trabalho em parceria - há um apelo à participação da comunidade para haver uma colaboração na co-produção da segurança (e.g., dando palestras nas escolas, incentivando grupos de vigilância do bairro). A polícia não está isolada nesta tarefa do controlo do crime e na garantia da segurança na comunidade, logo procura parcerias com a comunidade e outras instituições;

• Ampliação das prioridades - anteriormente a polícia tinha como única e exclusiva preocupação o crime. Aqui, há uma ampliação das prioridades, nomeadamente na apresentação de propostas para a resolução e redução de desordens, incivilidades e medo do crime;

• Estratégias proativas e resolução dos problemas - novas formas de agir, complementares à reação ao crime. Procura-se a resolução de problemas através de táticas preventivas, antes da sua ocorrência. Tenta-se perceber as características e a natureza do problema para evitar repetição de incidentes;

• Reorientação das patrulhas - procura-se facilitar a comunicação e a interação entre a polícia e o público (e.g. patrulhas a pé ou de bicicleta);

• Descentralização organizacional - os postos são colocados mais próximos da população, havendo a criação de subpostos de polícia com autonomia e horários de trabalho mais adequados.

Em suma, observamos que o pilar fundamental do PC é o envolvimento da comunidade na prevenção do crime, num trabalho de parceria entre comunidade e polícia, uma vez que a polícia reconhece ser incapaz de, sozinha, prevenir o crime e reduzir o sentimento de insegurança.

Críticas

Apesar das vantagens associadas à aproximação da comunidade à polícia, este modelo de policiamento acarreta possíveis complicações que têm servido de crítica ao modelo.

Em primeira instância, existe, desde sempre, uma relutância dos cidadãos em colaborar com a polícia, principalmente em locais com elevadas taxas de criminalidade, onde a polícia é vista como um inimigo. Nestes casos, torna-se difícil estabelecer parcerias entre comunidade e polícia, dificultando a procura de soluções que sejam consensuais a ambas partes.

Em segundo lugar, este modelo de policiamento implica uma mudança considerável na forma como os agentes policiais atuam, o que provoca uma série de desafios. Primeiro, ao contrário de outras inovações policiais (e.g., policiamento de hot-spots), o PC não é uma estratégia em si, mas antes uma filosofia de policiamento para a implementação de uma série de estratégias (Gill et al., 2014). Isto pode causar confusão nos agentes policiais sobre quais são realmente as suas funções e sobre o que devem efetivamente fazer no trabalho com a comunidade. Desde logo porque não existe um critério específico na implementação do PC, a polícia deve procurar perceber qual o seu papel e a sua missão tendo em conta as necessidades e os problemas enunciados pela comunidade. Além disso, Mastrofski et al. (2007) verificaram num estudo nacional com chefes de polícia nos EUA que cerca de metade dos inquiridos considera extremamente desafiador obter fundos suficientes para colocar em prática eficazmente este tipo de policiamento e que mais de 40% considera difícil obter o apoio dos polícias que ocupam a linha da frente no combate ao crime para colocarem em prática estratégias de PC. Ou seja, um aspeto fundamental e que pode ser particularmente exigente é modificar a forma tradicional com que a polícia vê a a sua profissão.

Depois, o PC preconiza a polivalência dos agentes policiais, no entanto, a complexidade de alguns problemas exige um certo grau de especialização.

Outro desafio é que a grande proximidade do agente policial com a comunidade cria uma certa familiaridade, o que pode não só dificultar o exercício de autoridade como colocar em causa a imparcialidade da polícia.

Por último, este é um modelo originário de países anglo-saxónicos, com modelos descentralizados (ou seja, em que há um maior autonomia e conjunto de competências por parte da polícia a nível local), o que facilita a implementação do PC. No entanto, em países da Europa Continental (e.g., Portugal, Espanha, Itália), com modelos centralizados, torna-se mais difícil implementar este tipo de policiamento, pois existe pouca autonomia em termos de gestão de segurança a nível local (Oliveira, 2006).

O que diz a evidência?

Como já foi mencionado, o PC engloba um conjunto de estratégias orientadas pela e para a comunidade, nomeadamente, patrulhas a pé, inquéritos porta-a-porta, esquemas de "neighbourhood-watch", entre outras. Estas estratégias visam impactar uma série de variáveis para além da redução do crime, tais como, a satisfação com a polícia, o sentimento de insegurança, a perceção de desordens, entre outras. Deste modo, e tendo em conta as principais finalidades desta filosofia de policiamento, a eficácia do PC deve ser avaliada para além dos outcomes diretamente relacionados com o crime.

Um dos estudos mais completos e que procurou testar os efeitos de diferentes estratégias de PC sobre vários outcomes foi conduzido por Gill et al. (2014). Numa revisão de 25 estudos com 65 comparações entre áreas de controlo e de intervenção e consequente meta-análise de 37 dessas comparações os autores verificaram que as estratégias de PC têm um efeito positivo significativo no nível de satisfação com a polícia e na perceção de desordens físicas e sociais. No entanto, estas estratégias não demonstraram um efeito positivo significativo no crime e medo do crime. Relativamente à legitimidade percebida da polícia, ou seja, a perceção dos cidadãos relativamente à justeza e respeito da polícia nos seus procedimentos, os autores mencionam que, apesar de o efeito meta-analítico não se ter demonstrado significativo (p = .077), verificou-se grande heterogeneidade nos resultados, tendo a revisão observado que, das 10 comparações incluídas, 6 demonstraram efeitos positivos na legitimidade percebida da polícia, sendo que as restantes ou não se mostram eficazes ou não produziram qualquer diferença.

A partir destes resultados os autores denotam algumas considerações:

• Primeiro, é possível que as conclusões favoráveis em relação à satisfação dos cidadãos com a polícia e à sua legitimidade possam ter contribuído para um aumento da confiança na população, levando a uma maior disposição para denunciar e consequentemente a um maior reporte dos crimes, acabando por mascarar uma real redução do crime;

• Não obstante, os resultados também poderão indicar que, ainda que as estratégias de PC possam não ter os efeitos desejados na redução do crime a curto prazo, a longo prazo, níveis mais elevados de satisfação com a polícia e legitimidade percebida podem ter um impacto positivo no crime na medida em que os cidadãos adotam uma postura de maior conformidade perante a lei e a autoridade (Mazerolle et al. 2013; Sherman and Eck 2002; Sunshine and Tyler 2003; Tyler 1990 cit. in Gill et al., 2014).

Entre as principais limitações deste estudo salienta-se a grande heterogeneidade de intervenções, impossibilitando perceber que tipo de estratégias de PC são mais eficazes (e.g., patrulhas a pé serão mais eficazes que esquemas de "neighbourhood-watch"?), a dificuldade em operacionalizar de forma exata as variáveis dependentes e o facto de apenas ter sido incluído um estudo randomizado, sendo os restantes estudos quasi-experimentais e de série temporais.

Numa outra revisão elaborada por Bennett et al. (2008), os autores concluíram que os esquemas de "neighbourhood-watch" têm um efeito positivo moderado na redução do crime. No geral, os autores verificaram que para cada 100 crimes, uma média de 26 crimes foram evitados com estes esquemas (N = 18). No entanto, existem algumas considerações importantes, como a variação nas práticas entre os esquemas e as grandes diferenças entre os países em termos de reduções observadas. Por exemplo, as avaliações dos esquemas implementados nos EUA e no Canadá foram significativamente mais propensas a mostrar uma redução no crime do que os estudos realizados no Reino Unido. Além disso, existe ainda pouca evidência relativamente à forma como estes esquemas funcionam na prática, existindo grande variabilidade na forma como são compostos, na área que é coberta pelos mesmos, na sua gestão e no financiamento.

Outro aspeto fundamental que importa avaliar é a cultura policial interiorizada pelos polícias e o seu suporte a este tipo de policiamento. Como já foi mencionado, o PC implica uma considerável mudança na forma tradicional como os agentes policiais veem e desempenham as suas funções, caso contrário, os efeitos desejados dificilmente serão alcançados (Paoline et al. 2000).

Existem uma série de fatores que podem influenciar o maior ou menor suporte à implementação do PC, no entanto, a maioria dos estudos tem revelado resultados bastante diversos conforme os contextos.

Relativamente à prévia experiência dos agentes com modelos de PC e o treino especializado, a evidência tem sugerido que, de um modo geral, estes se encontram positivamente relacionados com o maior suporte dos polícias (Shupard & Kearns, 2019), o que salienta a importância de uma correta preparação dos agentes antes da implementação de qualquer estratégia.

No que toca à etnia os resultados têm sido mistos. Lurigio & Skogan (1994) e Skogan & Hartnett (1999) verificaram que, em Chicago, os polícias afro-americanos eram os que mais apoiavam este modelo, seguidos pelos polícias hispânicos e, em seguida, pelos polícias brancos. Estes estudos têm sugerido que os polícias de minorias étnicas poderão estar mais dispostos a apoiar o PC devido à sua maior consciência, empatia e sensibilidade em relação às questões que afetam as relações entre a comunidade e a polícia (Lasley et al., 2011; Paoline et al., 2000; Sun, Liu, & Farmer, 2016 cit. in Shupard & Kearns, 2019). No entanto, embora Paoline et al. (2000) também tenham verificado que os polícias de minorias étnicas na cidade de Indianapolis, nos EUA, suportavam mais a implementação do PC, não verificaram diferenças na cidade de São Petersburgo (EUA). Do mesmo modo, não se verificou qualquer impacto da etnia no suporte ao PC no estudo de Schafer (2002), num inquérito realizado a polícias de uma cidade de 125 000 habitantes do Centro-Oeste dos EUA, nem no estudo de Sun et al. (2016), que inquiriram supervisores policiais numa grande cidade na China.

Relativamente à influência do género no suporte do PC a evidência também é limitada. Tem-se hipotetizado que as mulheres serão mais defensoras do PC devido ao facto de esta abordagem poder ser vista como uma abordagem "soft" ao crime, contrariando o papel estereotipado do polícia forte, autoritário, repressivo (Paoline et al., 2000). Embora Lurigio & Skogan (1994) e Skogan & Hartnett (1999) tenham verificado um maior suporte por parte das mulheres ao PC, noutros estudos em São Petersburgo (EUA), Indianapolis, Alabama, New Mexico e Turquia, o género não teve qualquer influência na visão dos agentes sobre o PC (O'Shea, 1999; Paoline et al., 2000; Uluturk et al., 2017; Winfree, Bartku, & Seibel, 1996).

Quanto à idade, os resultados seguem a mesma lógica dos anteriores. Em Chicago, Lurigio & Skogan (1994) e Skogan & Hartnett (1999) verificaram que os polícias mais velhos geralmente tinham visões mais favoráveis do PC em várias medidas. Em contraste, os polícias mais velhos em Racine (EUA) eram menos apoiantes de alguns aspectos do PC (Lewis et al., 1999). Por sua vez em estudos realizados no Alabama, New Mexico e Turquia verificou-se que não existia nenhum impacto da idade sobre a forma como o PC era visto (O'Shea, 1999; Uluturk et al., 2017; Winfree et al., 1996).

Relativamente à educação dos agentes os resultados têm apontado para a inexistência de uma relação significativa (Novak et al., 2003; Paoline et al., 2000; Sun et al., 2016; Uluturk et al., 2017). Em teoria, agentes com maiores qualificações estariam melhor preparados para se adaptar e envolver em estratégias de PC. No entanto, apenas O'Shea (1999), numa zona rural do Alabama, encontrou uma relação entre maior educação e maior suporte ao PC.

Apesar dos estudos serem mais escassos, em relação à ideologia política a evidência atual tem apontado para que os agentes policiais mais conservadores sejam menos apoiantes do PC. Kearns (2017) verificou que os polícias mais conservadores indicaram uma maior distância social em relação às minorias étnicas que constituem uma parte considerável da população das áreas metropolitanas, o que poderia dificultar o apoio ao PC em geral. Shupard & Kearns (2019) também verificaram que, a seguir à experiência e treino, a ideologia política era o maior preditor do suporte dos agentes policiais ao PC, sendo os mais conservadores menos apoiantes deste modelo.

Por fim, Novak et al. (2003) verificaram ainda que os polícias que sentem que os cidadãos não respeitam a polícia são menos apoiantes do PC, o que salienta a importância por parte dos departamentos da polícia de procurarem desenvolver atividades estruturadas, envolvendo comunidade e agentes, por forma a aproximar os agentes da comunidade e vice-versa, removendo barreiras que impossibilitem o desenvolvimento de empatia e compreensão e que, no fim, gerem perceções mais positivas e ideais de respeito mútuo.

Conclusão

Ao longo deste capítulo, para além de percebermos os fundamentos base, principais características e críticas apontadas ao PC, pudemos perceber que para que a implementação total do PC num departamento de polícia seja eficaz é necessário que haja, não só um longo processo composto por várias etapas, como um forte envolvimento e reconhecimento por parte dos agentes policiais dos problemas estruturais subjacentes na comunidade.

Mais do que procurar reduzir o crime, o PC é uma filosofia de policiamento que pode ser particularmente importante por aproximar uma instituição tão poderosa como a polícia da comunidade, contribuindo não só para para uma maior satisfação dos cidadãos com o trabalho desenvolvido como para uma perceção mais positiva sobre a legitimidade policial. A interação diária que os polícias têm de desenvolver com a comunidade faz com que haja uma maior perceção do que preocupa verdadeiramente a comunidade e com que haja um maior respeito de parte a parte.

Como já havíamos referido em publicação anterior, a polícia não pode achar que por simplesmente ser eficaz no combate ao crime que irá conquistar o apoio da população. Os polícias devem ser agentes da comunidade e, como tal, devem colocar o mesmo ênfase que colocam na redução do crime na tarefa de melhorar as relações, conquistar a confiança e trabalhar em parceria com a população. E é precisamente neste aspeto que o PC pode ser útil, contribuindo para a redução dos conflitos, para um maior bem-estar comunitário e para a atenuação das diferenças de poder.

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